[中国水利报]:推动农田水利全面步入法治轨道

法制是农村水利设施建设的重要保障。

2017年全国水利厅局长会议强调，大力发展高效节水灌溉，统筹推进农村水利设施建设。《农田水利条例》的出台和实施使今后农田水利的发展有法可依，具有很强的可操作性，意义重大。《农田水利条例》重点突出农田灌溉排水，着重解决权责不明、规划不力、标准不一、建管脱节等问题；在两手发力、节约用水、生态保护、依法追责等方面，力求取得突破；从规划、建设、管护等方面规范各方行为，为加快农田水利发展提供法律保障。本报记者采访了中国农科院资源区划所的姜文来教授，请他解读《农田水利条例》。

1《农田水利条例》四个亮点

现代水利周刊：《农田水利条例》的主要亮点有哪些？

姜文来：《农田水利条例》亮点很多，最主要的有几方面：

首先，它是新中国成立以来颁布的首部系统农田水利法规。新中国成立以来，我国农田水利有了快速发展，为解决吃饭问题做出了重大贡献，农田水利发挥的作用越来越大，相关利益者利益交织在一起，但一直没有一部系统的法规对农田水利相关事务进行规范，农田水利发展无法可依。《农田水利条例》的颁布和实施，标志着农田水利规划的编制实施、农田水利工程建设和运行维护、农田灌溉和排水等活动纳入到法制化轨道，有利于农田水利健康发展，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。

其次，明确了农田水利规划的法律地位。尽管我国编制了众多农田水利发展规划，在编制规划方面有了丰富的经验，但农田水利规划应该由谁来编，应该考虑的因素有哪些，规划的内容有哪些，由谁来参与，如何批准等等都没有统一法律规范。《农田水利条例》对农田水利规划进行了明确的规定，规范农田水利规划相关事项，促进农田水利规划规范化、系统化。

第三，农田水利工程建管并重。农田水利工程建设很重要，但维护管理也不能忽视。过去我们建设了很多农田水利工程，但由于对其维护重视不足，农田水利工程失修严重，甚至投入很大资金的农田水利工程不能发挥效益。《农田水利条例》对农田水利工程如何建、如何维护进行了系统的规定，将农田水利建设和管理维护同时纳入法制轨道，建管并重，从法律角度纠正了 “重建设轻管理”的不正常现象，有利于农田水利可持续发展。

第四，提出了农田水利建设保障途径。农田水利建设的关键是如何保障，如果保障不到位，措施跟不上，一切规划建设和维护都是纸上谈兵。《农田水利条例》专门设置了“保障与扶持”一章，对农田水利建设保障与扶持进行强制性规定，从资金投入、信息、信贷、基层水利服务体系、技术推广和农民培训等多方面提出了保障和支持途径，为农田水利健康发展提供保障基石。

2将农田水利建设、投入纳入法治化轨道

现代水利周刊：《农田水利条例》对农田水利工程的建设、投入有何意义？

姜文来：《农田水利条例》对农田水利工程的建设、投入具有重要意义，主要表现在：

一是为农田水利工程组织、投入奠定了法律基础。虽然过去相当长时间内，我国农田水利建设、投入取得了显著的成就，保障了13亿中国人的“饭碗”，但都是在现实需要情况下投入建设的，法律层面没有强制性规范。《农田水利条例》的颁布实施，将农田水利建设、投入纳入法治化轨道，由原来的现实需求投入变成了法治的责任与义务，从法律层面保障了农田水利工程建设、投入的稳定性，有利于农田水利工程建设。

二是落实了农田水利建设、投入的主体。如《农田水利条例》规定：“县级人民政府应当根据农田水利规划组织制定农田水利工程建设年度实施计划，统筹协调有关部门和单位安排的与农田水利有关的各类工程建设项目。”“农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式。县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利建设投入。”通过法律条文的方式落实了农田水利建设的主体是县级人民政府，投入的主体是政府和社会力量。以政府为主导，主体明确了，相应的责任和义务落实到具体责任人上，防止相互扯皮，增加主体的责任感和使命感，有利于责任追究，更有利于推动农田水利健康发展。

三是为农田水利责任追究奠定了基础。农田水利建设是一项长期、艰巨的任务，只落实主体没有责任追究，难以发挥激励作用。《农田水利条例》设置《法律责任》这一章，对违反《农田水利条例》进行责任处罚，如“违反本条例规定，县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门不依法履行农田水利管理和监督职责的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；负有责任的领导人员和直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任”。农田水利的发展走上持续、法治化轨道，有利于农业综合生产能力的提升和保障粮食安全。

3建管并重，给予农田水利运行维护法律地位

现代水利周刊：农田水利工程“三分建，七分管”，农田水利工程量大面广，运行维护一直是个难题。《农田水利条例》对促进农田水利设施的运行维护有何重要作用？

姜文来：建设农田水利工程重要，管护农田水利工程也很重要。俗话说，农田水利工程“三分建，七分管”，这是针对我国农田水利工程重建设轻管理现实提出的。《农田水利条例》提出建管并重，给予农田水利运行维护法律地位，有利于促进我国农田水利的维护，提升农田水利效益。

首先，《农田水利条例》分类确定了农田水利工程运行维护的主体，将维护的责任落实到主体上，避免相互扯皮，最终影响农田水利工程的维护，这对农田水利工程维护非常重要，有利于农田水利工程维护和正常运行，发挥其保障作用，维护国家粮食安全。《农田水利条例》根据农田水利工程投资来源确定了维护主体，分为5类，如“政府投资建设的大中型农田水利工程，由县级以上人民政府按照工程管理权限确定的单位负责运行维护，鼓励通过政府购买服务等方式引进社会力量参与运行维护”。农田水利工程出现老化失修，就找维护主体，责任明确，主体对农田水利维护责无旁贷。

其次，确定了农田水利工程维护经费负担机制，解决农田水利工程维护谁出钱的问题，为农田水利工程维护经费的落实奠定了法律基础。我国农田水利工程维护最关键的问题是资金短缺，因资金短缺导致农田水利工程不能得到有效维护，老化失修现象严重，威胁国家粮食安全。《农田水利条例》规定：“县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制。农田水利工程所有权人应当落实农田水利工程运行维护经费，保障运行维护工作正常进行。”

第三，建立农田水利工程维护监督制度，将农田水利维护落到实处。监督是重要一环。制度只有真正落地了，才能发挥制度的功效，农田水利工程的维护才能正常进行，工程才能真正地发挥正常功能，才能有效地维护粮食安全。《农田水利条例》规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和农田水利工程所有权人应当加强对农田水利工程运行维护工作的监督，督促负责运行维护的单位和个人履行运行维护责任。”

总之，《农田水利条例》抓住了农田水利维护的关键环节进行规范，措施环环相扣，确立了维护的主体，经费的来源和监督，抓住了农田水利工程维护的重要环节，并给予相应的法律地位，有利于促进农田水利设施的运行维护，使农田水利工程维护更有保障。

4国外经验值得借鉴，但不可照搬

现代水利周刊：国外农田水利的法制建设方面主要有哪些值得借鉴的相关经验？

姜文来：从国际视野来看，相当一部分国家对农田水利进行立法，通过法治化手段，保护农田水利相关权益，推动农田水利健康发展。据不完全统计，目前世界上有30多个国家有专门的农田水利法，涉及法律100多部，一些国家或地区在其水法中对农田水利作了专门的规定，部分国家对农田水利的建设、管理、组织等均作了较为详细的规定，并适时修订。

美国早在1902年的《垦务行动法》中对农田水利做了相关的法律规定，要求美国垦务局在修建水利设施之前就要与用户签订合同，促使垦务局必须研究和做出关于后期管理和维护的有效方法和计划，以利于农民参与灌区管理。联邦投资的灌溉供水工程，受益农户除了支付工程运行费用之外，还需要在一定时期内偿还建设投资，但无须偿还投资利息。1986年，美国批准的《水资源开发法》对农业供水工程融资比例作出规定，联邦政府占65，州及地方政府占35。

日本的农田水利法规较为细致，其主要法规是《土地改良法》，对农田水利的主体、产权等都进行了界定。《土地改良法》对农田水利主体按照工程规模分为三类，“国营项目”“都道府县营项目”和“团体营项目”，分别由农林水产省（及派出机构）、都道府县政府、市町村政府或土地改良区负责实施。产权方面，由国家或都道府县建设的工程，产权分别归国家或都道府县所有，也可转让给市町村或者土地改良区所有。在管理上可以由国家或都道府县政府直接管理，也可以委托下一级政府或者土地改良区管理。除了较为重要的安全设施之外，大部分农田水利工程由土地改良区管理。

其次为市町村自治团体。团体营项目建设的工程，市町村、土地改良区等相应的团体拥有产权并负责运行管理。《土地改良法》明确了土地改良区的组建程序、运行体制和责任权利等，规定非常细致。日本政府对土地改良区建设提供很高的补助比例。日本以《土地改良法》和政府《土地改良法施行令》及有关地方法规为依据，根据农田水利项目的不同类型，规定中央、都道府县、市町村和农户（土地改良区）的承担比例。政府对土地改良区的建设投入，作为补助，不回收投资成本。农户一般分担5~15不等，并且可以获得国家设立的“农林渔业金融公库”的低息贷款。

西班牙有关农田水利的法规主要体现在《水法》中。《水法》规定，在公共灌溉用水区域必须组建用水户协会，并由其管理灌溉用水。用水户协会必须成立用水户代表大会，并设立委员会。用水户协会可以用强制手段要求受益农户缴纳相关费用，否则用水户协会有权停止供水。

农田水利法治化是大趋势，也是农田水利持续发展的重要依托。用法规调整农田水利相关利益者的关系，是民主、法治的产物，标志着农田水利领域的法律更完备，更具有可确定性和可测性。既然农田水利发展上升为法规的层次，就应该更明确地表述相关利益方的权利和义务，具有可操作性。

各国的农田水利法规是根据各国的历史、制度和现实情况制定的，不能照搬。一定要结合自己的实际，解决农田水利发展中的障碍，保护相关利益者的权益，促进农田水利发展。

我国制定《农田水利条例》是现实需要，也是未来保障农田水利健康发展的需要，符合中国的实际，必将在农田水利发展过程中起到基石作用，促进农田水利的稳步持续发展。

5当务之急是尽快制定实施细则

现代水利周刊：《农田水利条例》在实际操作中面临哪些亟待解决的问题？

姜文来：虽然《农田水利条例》已经颁布实施，但在实际操作过程，还有些问题亟待解决，主要表现在以下三个方面：

一是对《农田水利条例》重要地位认识不到位。虽然《农田水利条例》是新中国成立以来国务院颁布的关于农田水利方面首部系统性法规，但对其重要地位认识还不到位，甚至有不少人认为其可有可无。这种认识对《农田水利条例》的落实和权威性受到极大挑战。近些年来，由于农业在国民经济中所占的比重越来越低，虽然国家高度重视农业，重视农田水利投入，但在实际操作过程中，一些地方政府对农田水利基本建设同能赚来高利润的工业、房地产业等相比重视不足，农田水利建设等、靠、要的思想比较严重，主动性和创新性动力不足。尽管《农田水利条例》对农田水利相关事务进行了规范，但由于受惯性思维的限制，将其提升到重要地位还需要做大量的工作，包括宣传、教育等。

二是尽快制定《农田水利条例》实施细则。虽然从总体情况来看，《农田水利条例》具有较强的操作性，但真正操作起来还有许多细节需要进一步规范，这样才更有利于条例的贯彻实施。如《农田水利条例》第十二条规定：“县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制。农田水利工程所有权人应当落实农田水利工程运行维护经费，保障运行维护工作正常进行”。如何进行合理的负担，并不清楚，所有权人应当落实运行维护经费，但在实践操作上，正是因为无法落实运行维护经费才导致农田水利工程年久失效，不能发挥其作用，这个问题不是用一个法律条文就能解决的，要将其实化细化。《农田水利条例》类似的情况还很多，各地应根据自己实际情况制定符合本地情况的《农田水利条例实施细则》。

三是解决多渠道筹集农田水利建设和维护资金。农田水利建设和维护的关键是资金，没有资金一切都是空中楼阁。长期以来，我国农田水利建设资金主要依赖国家的投入，国家注重大型工程的建设，但对于中小型农田水利投入还不能满足需要。现在农田水利工程要求地方配套，各级地方政府财力有限，配套资金不到位，群众筹资筹劳由于效益偏低更难以落实，农田水利建设资金缺口较大，部分已经建成的农田水利工程由于运行维护资金难以落实面临失修、不能发挥作用的境地。虽然《农田水利条例》规定：“县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利建设投入。”但资金筹集困难较大，资金数量远远不能满足需求，农田水利建设和运行维护面临着资金制约短时间内难以解决，还需要下大功夫突破这个“瓶颈”。