【光明网】【思享家】统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制

作者：李福夺（中国农业科学院农业资源与农业区划研究所/北方干旱半干旱耕地高效利用全国重点实验室副研究员）；尹昌斌（中国农业科学院农业资源与农业区划研究所/北方干旱半干旱耕地高效利用全国重点实验室研究员）

粮食安全是国之大者。近两年的中央农村工作会议和中央一号文件持续关注粮食安全，并将保障粮食和重要农产品稳定安全供给作为建设农业强国的头等大事。粮食主产区在全国粮食生产中占据重要地位。13个粮食主产区贡献了全国75%以上的粮食产量，是端稳“中国饭碗”的中流砥柱。然而从现实看，主产区因承担国家粮食安全重任，而牺牲了一些发展其他产业的机会，面临“粮财倒挂”的困境。与主产区不同，主销区以发展二三产业为主，经济更为发达、财政更为富裕。为了缩小产销区间的经济发展差距，实现优势互补、协调发展，促进合作共赢、共同富裕，必须着力破解制约粮食产能持续提升的制度性困境，尽快完善粮食主产区利益补偿机制，主产区重农抓粮才能有动力、有热情、有干劲。

充分认识建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的重要意义

为调动主产区稳粮增产的积极性，我国已建立起以中央财政转移支付为核心的粮食主产区纵向利益补偿机制。然而，由于中央财政补偿能力有限，单一补偿模式无法从根本上解决主产区面临的“粮财倒挂”“高产穷县”问题。2024年中央一号文件提出“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作”；党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，明确“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”的目标任务。2025年中央一号文件进一步要求“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配”。建立粮食产销区省际横向利益补偿机制是从全局出发，着眼“全国一盘棋”，优化完善“纵横结合”利益补偿机制的关键举措，是助力主产区粮食生产高质量发展并进一步缩小产销区经济社会发展差距，从而更好地维护国家粮食安全和推进乡村振兴的重要保障。

破困局：解决主产区“粮财倒挂”问题。建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，可通过财政转移支付、市场合作、产业升级和资源流动等多种方式，为解决主产区“粮财倒挂”问题提供系统性方案。首先，横向补偿机制鼓励主销区与主产区建立更紧密的产销合作关系，通过市场机制促进粮食的稳定销售，保障主产区的粮食产品能够获得合理的市场价格，增加主产区的财政收入。其次，横向补偿通过支持主产区发展粮食深加工产业，延伸粮食产业链，提高粮食的附加值，从而为当地创造更多的就业机会和经济增长点，推动主产区经济多元化发展。再者，横向补偿机制的建立还能够促进政策、人才、技术等资源向主产区流动，提高主产区的公共服务水平和居民生活质量，增强主产区的自我发展能力。

促转型：促进主产区粮食产业转型升级。建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，不仅能够直接提升主产区的粮食生产能力，还可通过促进科技创新、产业链延伸和区域合作，推动粮食产业高质量发展。首先，横向补偿机制能够缓解主产区因粮食生产带来的经济压力，使地方政府和农民更愿意投资于粮食生产，从而保障粮食产业的基础稳定。其次，横向补偿机制的实施有助于优化农业资源配置，鼓励主产区加强农业基础设施建设，如高标准农田、水利设施等，这些硬件设施的完善是提高粮食产量和品质的关键。此外，横向补偿机制还能够促进农业科技创新与新型技术装备的推广，特别是生物育种技术、耕地保育技术、病虫草害绿色防控技术、机收减损技术、绿色仓储技术、精深加工技术等，提高粮食全产业链的科技含量。最后，横向补偿机制能够促进产销区之间的合作，通过建立稳定的产销关系和流通渠道，确保主产区粮食的有效供给和合理价格，增强农民和企业的市场信心。

谋发展：推进区域经济协调可持续发展。建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，平衡粮食产销区经济社会发展水平，是促进区域经济协调可持续发展的重要策略。一方面，横向补偿机制有助于推动农业现代化和产业结构优化。通过支持粮食主产区发展粮食深加工、农业科技等产业，可以提高农产品的附加值，促进农业产业链的延伸和升级，实现从单一的粮食生产向多元化的农业产业转型，增强农业的综合竞争力。另一方面，横向补偿机制能够激发区域间的经济合作，促进资源共享和优势互补。主销区通过资金支持，可以与主产区建立稳定的粮食供应关系，保障自身的粮食安全，同时也带动主产区的产业发展。这种合作还可能带来技术和人才的流动，促进知识传播和创新能力的提升，为区域经济发展注入新动力。

建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的核心要点

在实践中，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制面临产销缺口核准难、补偿标准确定难、补偿方式创新难等现实困境。针对这些问题，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，关键在于推进科技和改革双轮驱动。其中，改革的核心在于粮食政策创设与制度创新，调动和保护好农民种粮积极性，让农民种粮有奔头，让地方政府抓粮有动力。

研创省际粮食产销核算科学方法。首先，核算方法需综合考虑粮食生产成本、市场价值、生态效益及社会效益等多个维度，确保补偿机制的公平性和有效性。其次，建立动态的粮食价格形成机制，反映粮食生产的真实成本和市场供需关系，为补偿标准提供准确的价格依据。再次，引入区域发展差异系数，以平衡不同地区间的经济发展水平和生产成本差异，确保主产区在粮食生产中的相对利益不受损害；同时，考虑粮食的生态服务价值，如土壤保持、水源涵养等，将这些隐性价值纳入补偿考量。此外，核算方法还应包含风险评估机制，评估自然灾害、市场波动等因素对粮食生产的影响，为补偿机制构建提供风险缓冲。

构建省际粮食购销实时监测平台。首先，平台需集成先进的信息技术，包括大数据分析、云计算等，实现对粮食生产、流通、销售各环节的实时监控；需收集和整合来自各主产区的粮食产量、质量、库存以及市场价格等关键数据，通过数据挖掘为政策制定提供准确的市场信息。其次，平台应具备高效的信息共享机制，确保各地区、各部门之间的信息流通和资源共享，以便及时发现并解决粮食流通中的问题，减少信息不对称导致的市场失衡。再次，平台应包含风险预警系统，能够基于实时数据分析预测潜在的市场风险，如价格波动、供需缺口等，并及时向相关部门发出预警，采取相应调控措施；同时，平台应支持决策分析工具，如粮食安全评估、区域利益补偿计算等，通过这些工具可以更加精准地确定补偿标准和补偿额度。最后，平台还应具有健全的数据安全管理体系，确保数据的准确性、完整性和安全性。

明确省际粮食补偿动态指导标准。首先，基于全面的市场调研和数据分析，确保补偿标准能够反映实际的粮食生产成本、市场价格波动、供需关系以及区域经济发展水平；引入专家咨询和公众参与机制，确保补偿标准确定的科学性、合理性和透明度，增强政策的公信力。其次，补偿标准应当包含可量化的指标体系，如粮食产量、种植面积、生产效率、物流成本、地区物价指数等，以便于对不同产销区间的利益进行精准核算。再次，补偿标准确定过程中应充分考虑农业生产的季节性和地域性特征，建立灵活的动态调整机制，以适应不同季节和不同地区的粮食生产变化。最后，补偿标准还应与现有农业政策、市场调控措施以及区域发展战略相协调，形成政策合力，促进粮食产业的健康发展。

探索省际粮食补偿多元运行模式。首先，补偿机制应涵盖财政转移支付、税收优惠、投资支持等多种经济手段，以适应不同地区和不同粮食品种的特定需求。例如，对于粮食生产成本较高的地区，可以增加财政补贴力度；对于具有发展潜力的粮食产业，可以提供税收减免以鼓励投资。其次，探索建立粮食价格保险、期货市场等金融工具，以分散粮食生产和市场风险，保障农民收益，而主销区可以通过期货市场稳定粮食供应。再次，鼓励产销区间建立长期稳定的购销合同，形成利益共享、风险共担的合作关系，这既包括直接的粮食交易，也包括技术交流、人才培养、产业链整合等多种形式。最后，补偿机制还应考虑生态补偿，对粮食生产中采取的生态保护措施给予奖励，如对水土保持、生物多样性保护等给予额外补偿，以促进农业绿色高质量发展。

研判省际粮食补偿后端综合风险。首先，需要构建一个涵盖粮食生产风险、市场风险、政策风险、环境风险等多个维度的综合风险评估体系，通过定量和定性分析，评估不同风险因素对粮食生产和补偿机制的影响。其次，利用大数据分析和预测模型，对粮食市场供需变化、价格波动等进行动态监测和预测，通过建立风险预警机制，及时发现并应对可能的风险点，如自然灾害、市场异常波动等，同时考虑建立财政支持和市场机制相结合的风险补偿基金，为可能出现的风险提供资金保障。再次，加强省际间的信息共享和沟通协调，形成省际粮食生产和流通的联动机制以及风险共担机制，从而更好地应对区域性风险，提高整体抗风险能力。最后，加强政策评估和反馈机制，定期对补偿机制的实施效果进行评估，及时调整和优化政策措施，确保补偿机制能够适应不断变化的市场需求和风险环境。

【本文系中国农业科学院重大科技任务“粮食产能持续提升战略研究”（CAAS-ZDRW202419）、中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金“我国主粮作物产能增长来源与战略路径研究”(1610132024002)和中国农业科学院青年创新专项“耕地产能提升的要素优化配置策略与协同机制研究”的阶段性成果。】